a cura di Marco Macchia

Le società a partecipazione statale
Rapporto IRPA 1/2015

Editoriale Scientifica, pagg.160, € 10,00

  IL LIBRO – Quali e quante sono le società a partecipazione statale? Chi ne detiene le partecipazioni? Qual è il loro oggetto sociale? Si occupano di produzione di beni o servizi, svolgono attività d'impresa, competono sul mercato ovvero sono preposte all'esercizio di funzioni amministrative esternalizzate o di compiti meramente strumentali? Quali sono i vincoli che gravano sulla proprietà delle azioni? Quali sono i limiti derivanti dalle norme sulla spesa pubblica rispetto al regime dei compensi o ai programmi di dismissione? Qual è il ruolo della Cassa depositi e prestiti? Le partecipazioni di quest'ultima strutturalmente strategiche e le partecipazioni strumentali alla promozione dello sviluppo e al sostegno dell'economia rappresentano realmente un esperimento di politica industriale?
  Per rispondere a tali interrogativi, la ricerca dell'IRPA (Istituto di Ricerche sulla Pubblica Amministrazione) si propone di indagare l'universo per molti versi ancora ignoto e inesplorato delle società partecipate dall'amministrazione statale. Sebbene con alterne fortune, in Italia rispetto al confronto internazionale queste ultime società conservano tuttora tratti costanti. Pur essendovi frequenti annunci e misure di privatizzazione, esse rappresentano una realtà stabile, dotata di regole peculiari. Il cui quadro giuridico di riferimento è composto da una congerie di disposizioni speciali che si intrecciano con la disciplina di carattere generale contenuta nel codice civile e nella normativa sulle società quotate.
  Al fine di fornire un contributo organico al dibattito, il rapporto avvia una mappatura della presenza dello Stato nell'economia muovendo dai dati e dalle informazioni disponibili. Ne emerge un ritratto in chiaroscuro in cui la crisi sembra rimescolare le carte dei sistemi economici. Le partecipazioni indirette sono in espansione, così come il loro peso in attività tipicamente imprenditoriali. Non sono poche le imprese pubbliche chiamate a confrontarsi sul mercato. Si conferma quale modello di impresa quello dei gruppi aziendali. In difetto di uno statuto unico delle società di diritto pubblico, il regime di queste raccoglie deroghe alla disciplina generale soggette a frequenti ripensamenti del legislatore. La Cassa depositi e prestiti, acquisendo partecipazioni in aziende strategiche e con un bilancio scorporato da quello dello Stato, si dimostra un efficace strumento a disposizione delle politiche industriali, al fine di recuperare quel disegno che avrebbe dovuto accompagnare la stagione delle privatizzazioni, ma che le condizioni di instabilità finanziaria dell'economia italiana posero in secondo piano.

  DAL TESTO – "Con le politiche di privatizzazione imperanti negli anni Novanta [...] l'esercizio di attività di impresa da parte delle pubbliche amministrazioni ha subito un declino. Il tema delle partecipazioni statali, parallelamente, ha perso di interesse per la scienza giuridica ed è stato abbandonato, pure sull'onda della critica più aspra, legata ad un giudizio di sostanziale incompatibilità tra la presenza di un azionariato pubblico e la promozione di una gestione efficiente dell'impresa. A ciò hanno contribuito l'acquisizione della consapevolezza delle inefficienze e delle distorsioni presenti nella formula dell'intervento pubblico diretto, legate principalmente ad un uso iniquo delle risorse e alle gravi perdite economiche per lo Stato, a dispetto del principio dell'autosufficienza di gestione. L'abbandono del sistema delle partecipazioni è stato, tuttavia, il frutto di una molteplicità di forze, a cui corrispondono almeno tre fattori di difficoltà. Il primo consiste nel logoramento e nella graduale scomparsa del modello di economia mista, a causa degli shock degli anni Settanta che hanno colpito l'impresa manifatturiera. Il secondo va rinvenuto nel "gigantismo": seppure è vero che l'efficienza non è preclusa all'impresa pubblica, nondimeno le dimensioni eccessive e l'estensione del debito ne hanno messo in crisi i presupposti fondamentali. Il terzo è rappresentato dalla miopia della politica, che ne ha fatto un uso improprio, nonché veicolo di perseguimento di altri interessi."

  IL CURATORE – Marco Macchia (Roma, 1975) è professore associato di diritto amministrativo presso l'Università di Roma "Tor Vergata", ove insegna diritto amministrativo e istituzioni di diritto pubblico presso il corso di laurea di "Economia, organizzazione e territorio", Dipartimento di scienze e tecnologie della formazione (STF).

  INDICE DELL'OPERA – Introduzione - 1. Le dimensioni del fenomeno, di Marco Macchia (1. Quali e quante sono le società pubbliche? - 2. Chi detiene le partecipazioni? - 2.1. Le società partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze - 2.2. Le società partecipate da altri ministeri - 2.3. Le società partecipate da società pubbliche - 3. Proprietà o quote di controllo? - 4. Quali vincoli gravano sulla proprietà delle azioni? - 5. Le società pubbliche e l'attività d'impresa: quante società sono imprese?) - 2. Le regole speciali delle società partecipate, di Susanna Screpanti (1. La specialità pubblicistica delle regole e dei poteri - 2. I profili di specialità nella gestione societaria - 3. I controlli e la responsabilità degli amministratori - 4. Il potere speciale dello Stato azionista: dalla golden share al golden power - 5. La specialità del potere pubblico in materia di difesa e sicurezza nazionale - 6. La specialità del potere pubblico in materia di energia, trasporti e comunicazioni - 7. Dal potere dello Stato azionista agli strumenti dello Stato investitore) - 3. Le società partecipate e la finanza pubblica, di Andrea Averardi (1. I vincoli derivanti dalle norme sulla spesa e i divieti di costituzione di nuove società - 2. Il numero massimo di componenti dei consigli di amministrazione e il regime dei compensi - 3. I programmi per la dismissione delle partecipazione azionarie - 4. Il ruolo del "Comitato di consulenza globale e di garanzia per le privatizzazioni" e l'obiettivo di riduzione del debito pubblico - 5. Contenimento della spesa e società partecipate: il punto della situazione) - 4. Dallo Stato azionista allo Stato investitore: il ruolo della Cassa Depositi e Prestiti, di Davide Colaccino (1. Premessa - 2. Il modello di governance - 3. Le partecipazioni strutturalmente strategiche - 4. Le partecipazioni strumentali alla promozione dello sviluppo e al sostegno dell'economia - 5. Le acquisizioni del Fondo strategico italiano - 6. Conclusioni)