Raffaella Nigro

La definizione di terrorismo nel diritto internazionale

Editoriale Scientifica, pagg.XII-360, € 38,00

  IL LIBRO – Il presente lavoro si articola in due Parti. La Parte I (« I limiti della ricostruzione di una definizione generale di terrorismo nel diritto internazionale ») ha l'obiettivo di dimostrare come una definizione generale di terrorismo, intesa come definizione applicabile alla generalità dei contesti giuridici, non sia ricostruibile nel diritto internazionale. Anzitutto, sono oggetto di analisi i principali strumenti internazionali ritenuti utili al fine di ricostruire una definizione di terrorismo universalmente condivisa, in particolare le convenzioni internazionali e le risoluzioni adottate dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite (Capitolo I). Tali strumenti vengono esaminati sotto lo specifico profilo dell'eventuale definizione di terrorismo in essi prevista al fine di mostrare le ragioni per cui non se ne può ricavare una definizione generale.
  Il volume procede quindi con l'esame delle teorie elaborate dalla dottrina sulla definizione giuridica di terrorismo al fine di spiegare le ragioni che inducono a ritenerle non del tutto soddisfacenti, in quanto le conclusioni cui si è pervenuti non risultino corrispondenti alla prassi, appaiano talvolta prive di una rilevanza giuridica sotto lo specifico profilo della definizione di terrorismo e non forniscano una soluzione a questioni ad essa connesse che rimangono tuttora aperte (Capitolo II).
  La Parte I si conclude con l'analisi dei principali gruppi considerati terroristici (Capitolo III). La scelta di una simile analisi si spiega per l'opportunità di comprendere quali siano oggi i principali gruppi qualificati terroristici, e soprattutto da quali Stati lo siano e a quali fini. Gli studi finora condotti sulla definizione di terrorismo tendono a prescindere da un'analisi di questo tipo e in questo senso non consentono di cogliere non solo le ragioni intrinseche degli Stati che qualificano un certo gruppo come terroristico ma neppure quelle dei gruppi che sono considerati tali. Una siffatta indagine fornisce spunti di riflessione interessanti che permettono di comprendere meglio le ragioni del diverso approccio degli Stati ai diversi gruppi « terroristici» pur parlando tutti indistintamente di «terrorismo». Si consideri inoltre che l'analisi in questione permette di comprendere i motivi per cui, ai fini di una definizione di terrorismo nel diritto internazionale non risulta rilevante, come cerca di dimostrare l'Autrice, la distinzione tra carattere «interno» e «internazionale» del terrorismo. Basti qui anticipare che è oggi pressoché impossibile individuare un gruppo considerato terroristico da un solo Stato in quanto operante esclusivamente entro il proprio territorio. Al contrario, la gran parte dei gruppi definiti terroristici che presentano caratteristiche essenzialmente nazionali sono di fatto inseriti nelle liste di terroristi predisposte da altri Stati e persino da organizzazioni internazionali quali l'Unione europea e le Nazioni Unite. Né può trascurarsi la recente tendenza della prassi nel senso che talvolta è la stessa comunità internazionale nel suo insieme, attraverso il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, a «opporsi» alla qualificazione di un certo gruppo come terroristico da parte dello Stato entro il quale opera. È noto infatti che gruppi di insorti all'interno di (e in lotta contro) uno Stato e da questo definiti «terroristi» hanno ottenuto il sostegno della comunità internazionale che li ha al contrario considerati un gruppo di ribelli cui doveva essere riconosciuto il diritto di sovvertire un regime oppressore e autoritario.
  È sulla base di queste premesse che la Parte II («La definizione giuridica di terrorismo») si propone di sviluppare l'approccio metodologico proposto nel testo consistente nel verificare la sussistenza di una definizione di terrorismo prevista dal diritto internazionale in ciascuno dei diversi contesti giuridici in cui essa è applicata in concreto. L'unica ipotesi in cui la medesima qualificazione di determinati atti come «terroristici» tende a prescindere dal contesto giuridico, riguarda specifiche azioni imputabili all'organizzazione Al Qaeda o a enti e soggetti a essa connessi. In tutti gli altri casi, la definizione di terrorismo rintracciabile in un contesto e a certi fini non corrisponde necessariamente alla definizione eventualmente applicabile in un altro contesto e ad altri fini. In altri termini, al di fuori del caso specifico di Al Qaeda, un gruppo può essere considerato «terroristico» in un contesto giuridico ma non necessariamente in un altro. In questo senso dunque, il presupposto è che al medesimo termine «terrorismo» non corrisponda in qualsiasi ambito giuridico il medesimo significato, e che proprio la diversità dei significati dipenda in definitiva dalle caratteristiche e dalla ratio del singolo contesto in cui esso è impiegato.
  In accordo con detto approccio, la Parte II del presente lavoro si articola in cinque capitoli ciascuno dei quali si concentra sui diversi contesti giuridici nei quali la definizione di terrorismo ha assunto e continua ad assume maggior rilievo. Anzitutto, è oggetto di analisi la definizione di terrorismo nel contesto e ai fini dell'estradizione (Capitolo IV); segue la definizione di terrorismo nel contesto e ai fini delle misure repressive previste dagli Stati a livello interno (Capitolo V). Si procede quindi con la definizione di terrorismo ai fini di una sua qualificazione come crimine internazionale (Capitolo VI). Gli ultimi due capitoli, infine, sono dedicati a due diversi ambiti nei quali, a ben vedere, una definizione di terrorismo non risulta necessaria per le specifiche finalità che li contraddistinguono. Si tratta in particolare delle misure predisposte dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite per contrastare atti di «terrorismo internazionale» (Capitolo VII) e della liceità del ricorso all'uso della forza contro presunti attacchi «terroristici» (Capitolo VIII).

  DAL TESTO – "[...] i giudici statali di fatto non si sono preoccupati di fornire una definizione giuridica delle azioni violente attribuite all'organizzazione di Al Qaeda. Il che a nostro avviso potrebbe spiegarsi sul presupposto che esista un consenso diffuso nella comunità internazionale sulla gravità della minaccia posta dall'organizzazione in questione all'intero sistema globale e di conseguenza un consenso diffuso sulle misure da adottare per contrastarla. [...] in presenza di un consenso generale sulla precisa organizzazione da cui proviene una minaccia qualificata «terroristica» e di una serie di misure decise da un organo come il Consiglio di sicurezza per contrastarla, la discrezionalità degli Stati su quali atti considerare terroristici si riduce notevolmente e in questo senso una definizione giuridica di terrorismo non risulta necessaria. In altri termini, le misure che gli Stati adottano in relazione ai membri di quell'organizzazione, ivi compresa l'estradizione, sono da intendersi applicabili solo nella misura in cui siano adottate contro quegli individui e non altri che, al di fuori di quel contesto, vengano eventualmente definiti terroristi. Al contrario, quando presunti atti terroristici siano compiuti nell'ambito di una lotta politica in principio riconosciuta dal diritto internazionale, la definizione di terrorismo o comunque l'individuazione di criteri per distinguere un atto terroristico da un atto che non lo è diventa necessaria in quanto serve ad evitare che gli Stati ricorrano al termine terrorismo per giustificare azioni repressive contro chi tenti di sovvertirli."

  L'AUTRICE – Raffaella Nigro (Cosenza, 1975), laureata in Scienze politiche nell'Università di Perugia nel 2000, ha svolto un master class a Bruxelles nel 2001, conseguito un dottorato di ricerca in Diritto internazionale presso l'Università di Napoli-Federico II nel 2005 e ha ottenuto un assegno di ricerca dalla Comunità europea nel 2007. Ha svolto attività di ricerca all'estero e varie attività didattiche in Italia. Ha pubblicato una serie di articoli su temi di Diritto internazionale pubblico ed alcune recensioni.

  INDICE DELL'OPERA – Introduzione (1. Premessa - 2. Approccio metodologico alla ricostruzione della definizione di terrorismo nel diritto internazionale - 3. Piano dell'indagine) - Parte Prima. I limiti della ricostruzione di una definizione generale di terrorismo nel diritto internazionale - Capitolo I. La definizione di terrorismo negli strumenti internazionali esistenti (1. Premessa - 2. Le Convenzioni internazionali adottate nell'ambito di Istituti specializzati delle Nazioni Unite - 3. Le Convenzioni internazionali adottate nell'ambito delle Nazioni Unite - 4. La Convenzione contro la prevenzione e la repressione dei reati contro le persone internazionalmente protette inclusi gli agenti diplomatici e la Convenzione contro la presa di ostaggi: la questione dei movimenti di liberazione nazionale - 5. Segue: le Convenzioni che disciplinano questioni generali connesse al terrorismo - 6. Le Convenzioni contro il terrorismo adottate in ambito europeo - 7. Le Convenzioni contro il terrorismo adottate nell'ambito dell'Organizzazione degli Stati americani - 8. Le Convenzioni regionali che distinguono il terrorismo internazionale dalle lotte di liberazione nazionale - 9. I tentativi di predisporre un progetto di Convenzione generale contro il terrorismo nell'ambito delle Nazioni Unite - 10. Segue: il testo predisposto dall'India - 11. Il rapporto tra autodeterminazione e terrorismo nelle risoluzioni dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite - 12. La questione della definizione di terrorismo nei dibattiti nell'ambito dell'Assemblea generale in seguito agli attentati dell'11 settembre 2001 contro gli Stati Uniti - 13. Conclusioni) - Capitolo II. Le teorie su una definizione generale di terrorismo nel diritto internazionale (1. Premessa - 2. Le teorie sull'inesistenza di una definizione di terrorismo - 3. Segue: le ragioni dell'inesistenza di una definizione generale tra divergenze espresse e ragioni intrinseche - 4. Segue: le soluzioni alternative ad una definizione generale di terrorismo - 5. Sulla reale necessità di una definizione giuridica - 6. Segue: l'assenza di una definizione di terrorismo come strumento di potere degli Stati più forti - 7. Le teorie sull'esistenza di una definizione di terrorismo universalmente accettata - 8. Osservazioni critiche sulle teorie esaminate e considerazioni conclusive) – Capitolo III. I principali guppi considerati terroristici: da parte e a quali fini (1. Premessa - 2. I gruppi socio-rivoluzionari e la lotta ad un modello di Stato diffuso a livello internazionale - 3. Segue: (a) le Brigate Rosse in Italia - 4. Segue: (b) la Rote Armee Fraktion in Germania - 5. Segue: (c) Sendero Luminoso («Shining Path») in Perù - 6. Segue: (d) le Forze armate rivoluzionarie per la Colombia (FARC) - 7. I gruppi nazional-separatisti e l'obiettivo di costituire un nuovo Stato indipendente - 8. Segue: (a) l'Organizzazione per la liberazione della Palestina (OLP) - 9. Segue: (b) l'Irish Republican Army (IRA) in Irlanda - 10. Segue: (c) l'Euskadi Ta Askatasuna (ETA) in Spagna - 11. Segue: (d) il Partito dei lavoratori del Kurdistan (PKK) in Turchia - 12. Segue: (e) le Tigri per la liberazione del Tamil Eelam (LTTE) nello Sri Lanka - 13. I gruppi estremisti religiosi e l'obiettivo di costituire un nuovo ordine globale - 14. Segue: (a) gli Hizbollah in Libano - 15. Segue: (b) Hamas nei territori palestinesii occupati - 16. Segue: (c) Al Qaeda (da versione 1.0 a versione 2.0) - 17. I gruppi considerati terroristici - 18. Il significato delle liste di organizzazioni terroristiche predisposte dagli Stati e il nesso con le legislazioni anti-terrorismo - 19. I gruppi considerati terroristici da uno Stato ma non dalla comunità internazionale: la questione dell'indipendenza della Namibia - 20. Segue: la recente situazione in Libia - 21. La definizione giuridica di terrorismo fra lotte sistemiche e anti-sistemiche e gli interessi degli Stati - 22. La definizione giuridica di terrorismo come limite al potere degli Stati) - Parte Seconda. La definizione giuridica di terrorismo - Capitolo IV. La definizione di terrorismo e il limite al potere di estradizione degli Stati (1. Premessa - 2. La ratio dell'estradizione e gli interessi esclusivi degli Stati - 3. La ratio dell'eccezione di reato politico: il bilanciamento tra interessi degli Stati e interessi degli individui - 4. Le pure political offences - 5. Le relative political offences - 6. Critica dell'approccio diffuso in dottrina sull'eccezione di reato politico come ostacolo alla lotta contro il terrorismo - 7. La prassi sull'eccezione di reato politico ai fini della definizione di terrorismo - 8. Segue: il requisito dell'esistenza di una lotta politica legittima - 9. Segue: il requisito dei limiti ai metodi di violenza utilizzati - 10. La tendenza degli Stati a non estradare gli autori di presunti atti terroristici compiuti in contesti di lotte politiche legittime - 11. Un esempio di limite alle misure repressive degli Stati contro presunti terroristi ai fini dell'estradizione: il caso Ordinola - 12. La prassi più recente sull'estradizione di presunti terroristi al di fuori di lotte politiche contro un regime oppressore - 13. Considerazioni conclusive) - Capitolo V. La definizione di terrorismo ai fini dell'adozione di misure repressive previste nell'ordinamento interno degli Stati (1. Premessa - 2. La definizione di terrorismo nelle legislazioni degli Stati - 3. L'uso strumentale del termine terrorismo da parte degli Stati: i casi Guzmán e Singh - 4. La definizione di terrorismo al fine di concedere lo status di rifugiato: la Convenzione di Ginevra del 1951 - 5. Segue: il caso T. c. Home Secretary - 6. Segue: il caso Al-Sini - 7. Segue: il caso Tamil X - 8. Segue: il caso Suresh - 9. Segue: il caso Khan - 10. La definizione di terrorismo a fini di repressione sul piano dell'ordinamento interno: la giurisprudenza italiana - 11. Segue: la sentenza Imp. T. e altri del Tribunale di Napoli del 23 giugno 2011 - 12. La distinzione tra gruppi di resistenza armati e gruppi terroristici - 13. Conclusioni) - Capitolo VI. La definizione di terrorismo e i limiti ad una sua qualificazione come crimine internazionale - Sezione I. Il terrorismo come crimine internazionale autonomo (1. Premessa - 2. La controversa definizione di crimine internazionale - 3. Le tesi sul terrorismo come crimine autonomo di diritto internazionale - 4. La decisione del Tribunale peciale per il Libano del 2011 - 5. Segue: critiche - 6. I tentativi di codificazione del terrorismo in quanto crimine internazionale da parte della Commissione del diritto internazionale dal 1954 al 1996 - 7. Segue: la mancata inclusione del terrorismo tra i crimini di competenza della Corte penale internazionale - 8. Segue: i risultati della Conferenza di revisione di Kampala - 9. Terrorismo e immunità giurisdizionale: il caso Gheddafi - 10. Terrorismo e universalità della giurisdizione: il caso Yousef - 11. Segue: il caso Yunis - 12. Conclusioni) - Sezione II. Terrorismo e i crimini contro l'umanità (1. Premessa - 2. Origine e definizione dei crimini contro l'umanità - 3. Il terrorismo nella giurisprudenza del Tribunale di Norimberga in riferimento ai crimini contro l'umanità e ai crimini di guerra - 4. Segue: la giurisprudenza del Tribunale per i crimini commessi nella ex Jugoslavia - 5. Terrorismo e crimini contro l'umanità nello Statuto della Corte penale internazionale - 6. Terrorismo e crimini contro l'umanità nella prassi giurisprudenziale: il caso Lariz Iriondo - 7. Conclusioni) - Sezione III. Terrorismo e crimini di guerra (1. Premessa - 2. Origini e definizione dei crimini di guerra - 3. Le disposizioni rilevanti sul divieto di terrorismo nel diritto internazionale umanitario - 4. Segue: la definizione di atti terroristici al fine del divieto - 5. Segue: e al fine della qualificazione come crimini di guerra - 6. I dubbi sull'esistenza nel diritto consuetudinario del terrorismo come crimine di guerra - 7. Segue: la portata e il significato delle pronunce del Tribunale per la ex Jugoslavia nel merito - 8. Le caratteristiche peculiari degli atti terroristici ai fini della qualificazione come crimini di guerra - 9. Conclusioni) – Capitolo VII. La definizione di terrorismo e i limiti all'applicazione delle misure adottate dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (1. Premessa - 2. La prassi del Consiglio di sicurezza prima del 1985 - 3. Le risoluzioni non vincolanti di condanna di singoli atti considerati una manifestazione del terrorismo internazionale - 4. Le risoluzioni di condanna di attacchi contro Capi di Stato in quanto atti terroristici - 5. Le risoluzioni di condanna di atti terroristici imputabili a Stati o a gruppi organizzati - 6. Le risoluzioni contro l'organizzazione terroristica Al Qaeda - 7. Le novità individuate dalla dottrina nella prassi successiva agli attentati dell'11 settembre 2001 - 8. Segue: critica delle teorie formulate in dottrina circa la definizione generale di terrorismo nelle risoluzioni rilevanti del Consiglio di Sicurezza - 9. L'inesistenza di una definizione generale di terrorismo alla luce dell'interpretazione sistematica della risoluzione n. 1373 (2001) - 10. Segue: l'inesistenza di una definizione generale di terrorismo nella risoluzione n. 1566 (2004) alla luce dei dibattiti degli Stati - 11. I rapporti dei Comitati contro il terrorismo istituiti dal Consiglio di sicurezza e la procedura delle liste - 12. Le pronunce dei giudici britannici sulla specifica minaccia proveniente da Al Qaeda - 13. Sulla necessità di una definizione di terrorismo ai fini delle misure predisposte nella risoluzione n. 1373 (2001): il ruolo del Consiglio di sicurezza e il consenso implicito nelle sue azioni - 14. Segue: la garanzia contro il rischio di arbitrio legato all'uso del termine terrorismo: la procedura di delisting e il controllo da parte degli organi giurisdizionali dell'Unione europea - 15. Conclusioni) - Capitolo VIII. La definizione di terrorismo ai fini dell'uso della forza (1. Premessa - 2. Il dibattito in dottrina sugli interventi militari contro il terrorismo - 3. Segue: nuovi criteri di imputabilità allo Stato di atti terroristici in seguito agli attentati dell'11 settembre 2001 contro gli Stati Uniti - 4. Segue: osservazioni critiche - 5. La prassi sugli interventi militari contro gruppi definiti «terroristici» unilateralmente - 6. Segue: gli interventi militari del Portogallo e del Sud Africa contro il terrorismo - 7. Segue: gli interventi militari statunitensi in Sudan e Afghanistan del 1998 e in Afghanistan del 2001 e l'uso della forza in risposta ad una minaccia «globale» - 8. Segue: il parere della Corte internazionale di giustizia del 9 luglio 2004 - 9. La prassi successiva agli attentati dell'11 settembre 2001 e la conferma dell'illegittimità del ricorso alla forza armata contro atti di terrorismo genericamente intesi - 10. Le conseguenze dell'inesistenza di una definizione di terrorismo universalmente condivisa in risposta al quale considerare lecito l'uso della forza armata) – Conclusioni – Bibliografia - Indice della giurisprudenza